关于抑制部分行业产能过剩若干意见的通知

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国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知

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国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知

8月26日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署抑制部分行业产能过剩和重复建设,引导产业健康发展。

国发〔2009〕38号

会议指出,为应对国际金融危机的冲击,今年以来,按照“保增长、扩内需、调结构”的总体要求,国家制订了重点产业调整和振兴规划,出台了控制总量、淘汰落后、兼并重组、自主创新等一系列推动结构调整的政策措施。目前,政策效应已初步显现,企业生产经营困难情况有所缓解,产业发展总体向好。但部分产业结构调整进展不快,一些行业产能过剩、重复建设问题仍很突出,不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张,风电、多晶硅等新兴产业也出现重复建设倾向。当前,我国经济正处于企稳回升的关键时期,必须认真落实科学发展观,在保增长中更加注重推进结构调整,坚决抑制部分行业的产能过剩和重复建设,大力发展符合市场需求的高新技术产业和服务业。要把握好调整的方向、力度和节奏,切实转变经济发展方式,提高经济发展的质量和效益,促进经济全面协调可持续发展。

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

会议强调,要坚持控制增量和优化存量相结合,分类指导和有保有压相结合,培育新兴产业和提升传统产业相结合,市场引导和宏观调控相结合,综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段,协调产业、环保、土地和金融政策,形成引导产业健康发展的合力。当前要重点加强对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等行业发展的指导。一要严格市场准入。进一步加强钢铁等产能过剩行业项目审批管理,不得下放审批权限,严禁化整为零、违规审批。严格核发螺纹钢、线材、水泥等产品生产许可证。提高
能源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的准入门槛。对多晶硅等新兴产业要建立和完善准入标准。二要强化环境监管。加强对区域产业规划的环境影响评价,并将其作为受理审批区域内高耗能项目环境影响评价文件的前提。未通过环境评价审批的项目,一律不准开工建设。达不到污染物排放标准或超过排污总量指标的生产企业必须限期治理,限期治理不合格的必须停产处理。三要严格依法依规供地用地。对不符合产业政策和供地政策的项目,一律不批准用地。对未按规定履行审批手续的项目,一律不得供应土地。四要实行严格的有保有控的金融政策。按重点产业调整和振兴规划以及相关产业政策要求发放贷款。严格发债、资本市场融资审核程序。五要建立信息发布制度。建立部门联合发布信息制度,加强行业产能及产能利用率的统一监测,适时向社会发布产业政策导向及产业规模、社会需求等信息。充分发挥行业协会作用,引导企业和投资者落实国家产业政策和行业发展规划,加强行业自律,提高行业整体素质。要深化改革,从体制上解决产能过剩的深层次问题。

国务院同意发展改革委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,现转发给你们,请认真贯彻执行。

据了解,今年5月以来,国务院领导同志多次批示国务院有关部门控制工业产品产能过剩、制止重复建设。今年
6月,由国家发改委牵头,中国建材联合会、中国水泥协会等单位参与,对水泥产能过剩问题进行了专题调查研究。

为应对国际金融危机的冲击和影响,党中央、国务院审时度势,及时制定和实施了扩大内需、促进经济增长的一揽子计划。按照保增长、扩内需、调结构的总体要求,出台了钢铁等十个重点产业调整和振兴规划,在推动结构调整方面提出了控制总量、淘汰落后、兼并重组、技术改造、自主创新等一系列对策措施,各地也相继出台了一些扶持产业发展的政策措施。目前,政策效应已初步显现,企业生产经营困难情况有所缓解,产业发展总体向好。但从当前产业发展状况看,结构调整虽取得一定进展,但总体进展不快,各地区、各行业也不平衡。不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出,有的甚至还在加剧。特别需要关注的是,不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张,风电设备、多晶硅等新兴产业也出现了重复建设倾向,一些地区违法、违规审批,未批先建、边批边建现象又有所抬头。

水泥、平板玻璃产业确实存在产能过剩的问题。

对于部分行业出现的产能过剩和重复建设,如不及时加以调控和引导,任其发展,市场恶性竞争难以避免,经济效益难以提高,并将导致企业倒闭或开工不足、人员下岗失业、银行不良资产大量增加等一系列问题,不仅严重影响国家扩大内需一揽子计划的实施效果和来之不易的企稳向好的形势,而且将错失利用国际金融危机形成的市场形势推动结构调整的历史机遇。

2008年底全国水泥熟料生产能力12.96亿吨,水泥生产能力
20.95亿吨。在水泥熟料生产能力中,全年运营的新型干法熟料生产线912条,新型干法水泥熟料生产能力
8.09亿吨,立窑熟料
4.07亿吨,预热器、湿法、中空窑等其它熟料生产能力7965万吨。
2008年全年全国水泥熟料产量
9.7亿吨,其中新型干法熟料产量6.1亿吨,立窑等其他熟料产量
3.6亿吨,水泥产量
14亿吨;全年水泥销量13.7亿吨,其中出口2604万吨,国内销量约 13.5亿吨,
2008年新增新型干法熟料产能
1.49亿吨。从调研情况来看,目前,全国在建的新型干法水泥项目400多个,水泥产能
6亿多吨;拟建项目
100多个,水泥产能2亿多吨。水泥产能过剩就全国而言已是不争的事实。

各地区、各部门要根据本通知精神,切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来,认真贯彻落实科学发展观,进一步增强大局意识、责任意识和忧患意识,在保增长中更加注重推进结构调整,坚持产业政策导向,严格执行环境监管、用地管理、金融政策和项目投资管理有关规定,将坚决抑制部分行业产能过剩和重复建设作为结构调整的重点工作抓紧抓好。要大力发展符合市场需求的高新技术产业和服务业,把握好调整的方向、力度和节奏,切实转变经济发展方式,提高经济发展的质量和效益,促进经济社会全面协调可持续发展。

到2008年底,全国共有191条浮法玻璃生产线,生产能力5.24亿重量箱,非浮法玻璃生产线生产能力
1.3亿重量箱,合计生产能力 6.54亿重量箱,年生产平板玻璃
5.74亿重箱。今年1~5月份平板玻璃全行业亏损(累计亏损4.3亿元)。目前已有40余条浮法玻璃生产线,约1亿重箱产能(占总产能
20%左右)因市场原因导致非正常停产,直接损失达10余亿元。即便如此,目前新建生产线仍然较多。据初步统计,2008年建成投产
13条浮法线,新增产能 5200万重箱;
2009年上半年又建成投产13条线,新增产能4848万重箱。目前尚有30余条在建和拟建浮法线,设计生产能力约1.2亿重量箱。如果上述生产线建成投产,则平板玻璃生产能力将达8.22亿重量箱,其中浮法玻璃6.92亿重量箱。当前浮法玻璃新增产能偏多问题仍未得到有效抑制,建线热情仍十分强劲。如不严格控制,将导致更加严重的供大于求局面,造成国家财产、资源、能源的巨大浪费,影响行业健康发展。

国务院

8月10日,国家发改委召开会议,征求国务院有关部门和行业协会对《关于抑制产能过剩引导产业健康发展的若干意见》(征求意见稿)的意见和建议。中国建材联合会陈国庆副会长出席了座谈会并阐述了我会的意见和建议。针对水泥产业,我会总体认为,《意见》出台十分必要,也很及时,有助于促进水泥产业更加健康、持续、有序发展。《意见》从科学性、合理性、可操作性等方面来看基本可行,经适当修改、补充后,将对当前和今后一个时期我国水泥产业的发展起重要的指导作用。

二○○九年九月二十六日

在座谈会上,针对水泥产业,我会提出了4条具体政策建议:

关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见

1、我会认为水泥行业确实存在产能过剩问题,但首先还应强调落后产能的过剩。鉴于当前水泥投资项目中存在的盲目、无序发展问题,导致部分地区产能严重过剩,全国绝大部分地区存在潜在产能过剩,应暂停各地方投资主管部门核准水泥项目。但同时我们感到,水泥属于区域市场特征明显的产品,针对水泥项目建设中当前存在的矛盾和问题,研究制定省(区)、重点区域《水泥产业发展规划》十分必要,这也是对水泥投资项目进行核准不可或缺的重要依据。我们建议政府有关部门明确要求各地须认真组织研究《水泥产业发展规划》,请相关协会、规划研究单位、企业和专家参与,以促进水泥产业科学、合理、有序的发展;对重点区域,建议由国家发改委等政府部门牵头,组织相关行业协会、规划咨询研究等单位和专家,在区域省(区)发改委、建材(水泥)协会、国家重点支持的大企业(集团)的协助配合下,研究制定《水泥产业发展区域规划》。在此基础上,各地或区域《水泥产业发展规划》须报国家投资主管部门批复,各地省级投资主管部门据此对水泥投资项目进行核准。

发展改革委 工业和信息化部 监察部 财政部 国土资源部 环境保护部 人民银行
质检总局 银监会 证监会

2、当前水泥项目投资建设存在盲目、无序的另一个重要原因是存在多头核准和核准权下放问题,因此文件中应明确要求各省(区市)在核准水泥投资项目中应归口一个省级主管部门负责,不得多头核准,更不得将核准权限下放。

为切实将党中央、国务院应对国际金融危机的一揽子计划落到实处,巩固和发展当前经济企稳向好的势头,加快推动结构调整,坚决抑制部分行业的产能过剩和重复建设,引导新兴产业有序发展,现提出以下意见:

3、水泥产业落后生产能力退出缓慢的问题当前仍较突出,赞成文件中提出的“各省市制定三年内彻底淘汰落后产能时间表”。但为便于操作,结合产业发展实际,我们建议修改为:“在实施淘汰落后产能过程中,各省市要严格执行产业政策以及节能、环保、土地利用等方面的法律、法规、标准,制定三年内彻底淘汰落后产能时间表。”

美高梅4858mgm,一、部分行业产能过剩和重复建设问题需引起高度重视

4、我们建议暂不增设“报国家投资主管部门备案同意后才能建设”的条款,主要是担心当前水泥产业结构调整的难点和重点在于组织结构的调整。由于建材行业包括水泥产业未列入国家重点产业调整和振兴规划,相对其他产业,受国家关注和从财税政策等方面支持较少,而新增水泥项目中国家重点支持的大水泥企业和集团所占比重较大,若执行“报国家投资主管部门备案同意后才能建设”条款,可能管住了守规距的“大企业”,却放过了违规的“小企业”,影响大企业集团发展的步伐和水泥产业组织结构调整进程。

为应对国际金融危机的冲击和影响,党中央、国务院审时度势,及时制定和实施了扩大内需、促进经济增长的一揽子计划。按照保增长、扩内需、调结构的总体要求,出台了钢铁等十个重点产业调整和振兴规划,在推动结构调整方面提出了控制总量、淘汰落后、兼并重组、技术改造、自主创新等一系列对策措施,各地也相继出台了一些扶持产业发展的政策措施。目前政策效应已初步显现,工业增速稳中趋升,企业生产经营困难情况有所缓解,产业发展总体向好。

关于平板玻璃产业,我们认为,近几年平板玻璃产业发展较快,但其产能过剩、淘汰落后进展迟缓的严重性甚至超过了水泥产业。国家发改委
2007年曾经发布实施了《平板玻璃行业准入条件》,但没有明确哪个政府部门进行监督管理,各地也没有按《准入条件》要求进行备案审查。

但从当前产业发展状况看,结构调整虽取得一定进展,但总体进展不快,各地区、各行业也不平衡。不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出,有的甚至还在加剧。特别需要关注的是,不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张,风电设备、多晶硅等新兴产业也出现了重复建设倾向,一些地区违法、违规审批,未批先建、边批边建现象又有所抬头。

我们建议:

钢铁。2008年我国粗钢产能6.6亿吨,需求仅5亿吨左右,约四分之一的钢铁及制成品依赖国际市场。2009年上半年全行业完成投资1405.5亿元,目前在建项目粗钢产能5800万吨,多数为违规建设,如不及时加以控制,粗钢产能将超过7亿吨,产能过剩矛盾将进一步加剧。

1、将平板玻璃产业列入《意见》之中。建议在《意见》中将平板玻璃放在钢铁、水泥、煤化工、多晶硅、风电设备、碳纤维之后,列入第七个需抑制产能过剩的产业,或列入“点名产业”的范畴之列(《意见》中第
4页最后一段文字)。

水泥。2008年我国水泥产能18.7亿吨,其中新型干法水泥11亿吨,特种水泥与粉磨站产能2.7亿吨,落后产能约5亿吨,当年水泥产量14亿吨。目前在建水泥生产线418条,产能6.2亿吨,另外还有已核准尚未开工的生产线147条,产能2.1亿吨。这些产能全部建成后,水泥产能将达到27亿吨,市场需求仅为16亿吨,产能将严重过剩。

2、对2009年6月30日尚未开工的平板玻璃项目一律暂停建设,并对现有在建项目进行清理。

平板玻璃。2008年全国平板玻璃产能6.5亿重箱,产量5.74亿重箱,约占全球产量的50%,其中浮法玻璃产量为4.79亿重箱,占平板玻璃总量的80%。2009年上半年新投产13条生产线,新增产能4848万重箱,目前各地还有30余条在建和拟建浮法玻璃生产线,平板玻璃产能将超过8亿重箱,产能明显过剩。

3、将平板玻璃投资项目管理由地方备案制改为省级核准制;

煤化工。近年来,一些煤炭资源产地片面追求经济发展速度,不顾生态环境、水资源承载能力和现代煤化工工艺技术仍处于示范阶段的现实,不注重能源转化效率和全生命周期能效评价,盲目发展煤化工。传统煤化工重复建设严重,产能过剩30%,在进口产品的冲击下,2009年上半年甲醇装置开工率只有40%左右。目前煤制油示范工程正处于试生产阶段,煤制烯烃等示范工程尚处于建设或前期工作阶段,但一些地区盲目规划现代煤化工项目,若不及时合理引导,势必出现逢煤必化、遍地开花的混乱局面。

4、尽快制定《平板玻璃行业准入条件》实施细则或《公告管理办法》;《准入条件》实施细则或《公告管理办法》要明确监督管理部门,并督促各地严格执行。平板玻璃投资项目的核准应遵循“总量控制、淘汰落后、市场导向、合理布局”的原则。

多晶硅。多晶硅是信息产业和光伏产业的基础材料,属于高耗能和高污染产品。从生产工业硅到太阳能电池全过程综合电耗约220万千瓦时/兆瓦。2008年我国多晶硅产能2万吨,产量4000吨左右,在建产能约8万吨,产能已明显过剩。我国光伏发电市场发展缓慢,国内太阳能电池98%用于出口,相当于大量输出国内紧缺的能源。

5、各省市要制定三年内彻底淘汰平板玻璃落后产能时间表。陈国庆副会长还就风电设备(风力发电机叶片)、碳纤维产业的宏观调控问题发表了意见和建议。

风电设备。风电是国家鼓励发展的新兴产业。2008年底已安装风电机组11638台,总装机容量1217万千瓦。近年来风电产业快速发展,出现了风电设备投资一哄而上、重复引进和重复建设现象。目前,我国风电机组整机制造企业超过80家,还有许多企业准备进入风电装备制造业,2010年我国风电装备产能将超过2000万千瓦,而每年风电装机规模为1000万千瓦左右,若不及时调控和引导,产能过剩将不可避免。

座谈会前,陈国庆副会长听取了中国建材联合会有关部门、建材规划院、玻璃协会等单位的意见和建议。

此外,电解铝、造船、大豆压榨等行业产能过剩矛盾也十分突出,一些地区和企业还在规划新上项目。目前,全球范围内电解铝供过于求,我国电解铝产能为1800万吨,占全球42.9%,产能利用率仅为73.2%;我国造船能力为6600万载重吨,占全球的36%,而2008年国内消费量仅为1000万载重吨左右,70%以上产量靠出口;大型锻件存在着产能过剩的隐忧;化肥行业氮肥和磷肥自给有余,钾肥严重短缺,产业结构亟待进一步优化。

据悉,本月初,国家发改委已将补充修改后的《关于抑制产能过剩引导产业健康发展的若干意见》上报国务院。预计国务院将于近期出台相关政策文件。

必须清醒地认识到,2008年第四季度以来我国工业生产经营出现的困难,一方面是国际金融危机冲击的外因影响,另一方面也有我国经济发展方式粗放的内因,不少行业重复建设、盲目扩张,在外需严重萎缩的情况下产能过剩矛盾加剧。当前我国经济回升的基础还不够稳固,应对国际金融危机取得的成果还是初步的、阶段性的。对于部分行业出现的产能过剩和重复建设,如不及时加以调控和引导,任其发展,市场恶性竞争难以避免,经济效益难以提高,并将导致企业倒闭或开工不足、人员下岗失业、银行不良资产大量增加等一系列问题,不仅严重影响国家扩大内需一揽子计划的实施效果和来之不易的企稳向好的形势,而且将错失利用国际金融危机形成的市场形势推动结构调整的历史机遇。因此,尽快抑制产能过剩和重复建设,把有限的要素资源引导和配置到优化存量、培育新的增长点上来,大力发展符合市场需求的高新技术产业和服务业,不仅对实现产业的良性发展,而且对转变发展方式,实现经济社会可持续发展具有重要的意义。

二、正确把握抑制产能过剩和重复建设的政策导向

当前,我国经济正处于企稳回升的关键时期,必须认真贯彻落实科学发展观,进一步统一思想,增强忧患意识,在保增长中更加注重推进结构调整,将坚决抑制部分行业产能过剩和重复建设作为结构调整的重点工作抓紧、抓实,抓出成效。抑制产能过剩和重复建设所涉及的行业具有很强的市场性和全球资源配置特点,既要充分发挥市场机制的作用,又要辅之必要的调控措施,注意把握好以下原则和产业政策导向:

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